摘要：德国社会保障的法制化建设具有战略意义，公平基础上的团结互助和自我负责成为社会保障立法的指导准则，社会保障法学制度构建凸显人权与人文精神，制度合理配置政府行为与市场选择，农村社会保障法学制度自成体系。这些制度安排都显示了德国模式的成熟性，值得我们吸收借鉴。应该创建城乡和谐发展的社会保障法学体系。 第四，社会保障法学制度合理配置政府行为与市场选择 德国福利体制定型于高速增长的“经济奇迹”时代的70年代中期，社会保障支出、福利筹资增长与经济增长水平密切相关，又由于德国社会保障的主要资金来源是类似于工资税的社保税，仍然要以经济增长为前提，因此，也最为害怕出现经济低增长下的高福利。国家长于财富的再分配却难以顾及效率，而市场以效用或价格而不是以需要为标准来考量一切(Hobarta AB，1999)。面对经济增长的低速化，如果一味看到社保制度关于经济良性运行的负面影响，则会出现一定时期政府所采取的“要么提高保险缴费和附加自付支出以提高投入，要么取消某些医疗待遇”(丁纯，2000)的状况。这样，重新看待社会保障发展与市场经济的关系，按照效率与进取的精神改革社会保障制度，并将其作为社会市场经济发展的内在动力，便成为革新的思路。1999年通过的医保结构改革法提倡门诊先于住院、康复优于护理的全新观念，突出制度的内部挖潜和结构改善，从而建立起真正以患者为中心，在人人能支付的同时，都能够享有同等高质量医疗服务的卫生体系。 此外，德国制定了《劳动就业法》，在实施失业保障方法的同时，把积极促进就业作为更为重要的社会福利工作，充分挖掘市场潜力，注重就业政策探讨、劳动市场的指导以及职业介绍、职业培训等，而不只是进行消极的失业救济。 社保资金的良好管理有利于实现保值增值。德国的政府部门并不直接参与，而由具有独立法人资格的专业化的社会保险机构进行自主管理，这些社会保险机构有自己的董事会和代表大会，由投保人和雇主组成，以充分代表和反映保险人的利益要求，充分体现了社会机制的影响。德国政府则从50年代开始，设立联邦保险监督局和各州的类似机构，以监督各项保险活动严格按照法学进行，规范逃费、挤占、挪用等情形，维护投保人权益(Maria E，1988)。 第五，农村社会保障法学制度自成体系 德国农村社会保障法学制度是德国农业和农村发展的重要组成部分。同时，作为欧盟主要成员国，农业和农村发展政策符合欧盟共同农业政策框架。即对农业实施高度的扶持和保护，力图在维持现有产业结构和经营模式的条件下提高农业生产者的收入。因此，与城市社会社会保障体系相区别，德国建立起一套自成体系的农村社会保障制度，农民以其农业劳动者的具体身份获得相应权益，但农村投保人可随着身份的转变，灵活转向普通社会保障体系。比如，由于农业收入很难确定，风险性较大，因此，农业投保人所缴纳的保险费用一般不与个人收入相挂钩，而是实行同样标准的“统一保险费”，这与城市社会有很大不同。 在制定社会保障法学政策的指导思想上，不仅认为需要使农民家庭的生活状况发生有利的作用，而且认为应当有利于农业生产效率的提高和促进产业结构的调整。农村养老保险作为促进农业经济转型的一种手段，政府的补贴力度最大。比如，德国联邦政府专门向农村养老保险机构额外提供特殊的农业结构性补贴资金，用于发放旨在促进农业公司移交或放弃农业生产的养老金，以便让农场主提前将农场交给富有创新精神的下一代。 二、德国社会保障法学制度对我国的启示 新世纪的中国，正处在社会空前变革和利益结构重大调整的过程中。党中央已将社会保障问题放在了作用社会和谐的战略高度来认识和对待。胡锦涛总书记在十七大报告中指出要“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活。”在以要素分配为特征的市场经济初次分配制度下，弱势群体不能拥有公平参与社会财富分配的机会，只有通过民主法治的社会保障制度使社会成员分享社会经济发展带来的益处，保障公平正义、维护安定有序，从而形成诚信友爱、充满活力、人与自然和谐相处的新河南。就现阶段的情况而言，我国虽然社会保障体系的改革已经取得一定成就，但仍面临着社保体系不健全、人口老龄化、社会分层的形成等德国社会曾经经历和正在经历的问题，以及城镇化进程中的农民工和被征地农民的社会保障等在我国现阶段更突出的问题，德国社会保障的理念与制度设置也许可以“它山之石，可以攻玉”。 第一，社会保障制度的建立突出程序化与法制化，加强制度建设 法制健全、立法完备为德国社会保障功能的发挥打下了坚实的基础，也证明法学、法规的完善才能使社会保障体制化和规范化。社会保障法制建设是一项复杂的系统工程，且其制定与实施都需与其他社会政策、制度与法学相配套，我国目前现有的保障法学调整范围较窄，还没有建立起统一的社会保障法学制度，立法滞后且分散。因此，由于中央立法不够完善，所以地方性立法就尤为重要。关于河南省而言，尽管建立了一些社会保障政策，但是权威性不够，需要地方人大、政府在充分考虑本地实际的基础上，充分发挥能动性，建立社会保障的统一法规、规章体系，为经济建设和发展提供良好法治环境已成为当务之急。当然，在这里，最忌拍脑门立法，要对社会保障法规、规章的制定有整体考虑，如医疗保障的完善还要与医药卫生体制改革相衔接，可能有些做法还需要进行社保试点，需要先以决定的方式进行行政立法。 此外，社会保障制度的很多方面在我国还很不成熟，特别是农业社会保障方面，不断的在实践中总结经验，完善制度做法还面临艰巨的任务，并可能导致制度的意外后果。这样。地方政府在社会保障制度完善初期的任务除了进行制度 和做法上的部分创新，更贵在各级立法的贯彻执行。做到有法必依，加强管理监督，防止制度漏洞过大，逃避责任。比如，关于农民工社保问题，由于河南省是人口大省、农业大省，每年转移农村劳动力超过两千万，这一问题就更为突出。关于政府而言，丰富执法监察队伍，加大劳动监察力度、保障农民工利益落到实处是一项非常重要的职责。关于养老保险问题，如果投保人已经死亡，其家人还在继续领取养老金，这就是制度管理问题出现了重大漏洞。 当然，法治国家不仅是法学监管制度的完善，更是公民法学意识的提高，否则，其能形成一张法制的牢笼。在复杂的市场经济环境下，弱势群体的权益保护不仅需要政府的监管，更重要是自我的防范，需要政府引导私企雇员、普通农民树立社会保障的意识、法学的意识，并且畅通救济渠道。如果公司逃避责任，根本不给职工参保，不缴费，那么司法机关应当对此类纠纷案件设置便捷通道，加大处罚力度。依照“三个至上”的思想进行司法程序。 第二，在保障供给方面，优化政府、社会、个人的责任配置，积极发挥市场影响 德国的社会保险制度，社会与个人在保险费的筹资模式中占有重要地位，政府进行补贴。在我省，一方面要积极宣传，鼓励和引导参保人员缴纳社会保险费，另一方面，要加大公共财政对社会保障的投入。 公司不参保或少报、漏报、欠缴现象是省内各类公司的一个严重现象，社保基金征缴具有现实的紧迫性，这是效率优先的市场经济准则下利益博弈的结果。雇主认为社保费是自己的生产成本，是自己的利益；地方政府为招商引资，变相为部分公司逃避缴纳保险费创造条件；雇员亦认为获取职业是第一位的，并宁肯领到更多的工资。这样，各方意愿的交集即为逃避征缴社会保险费，而最后的亏空由国家进行弥合，更助长了一些地方政府和社会公司主体的侥幸心理。 在另一方面，制度的负担过重，往往会造成过尤不及的不良后果。据统计，目前养老、医疗、失业、工伤、女工生育五项保险费用合计占到工资总额的30％左右，这使得一些公司望而生畏，认为难以承受，削弱公司竞争力，甚至作用到职工的缴纳热情。因此，其一，需要普及社会保障知识。提高民众的社会保障意识，提高社会保障的公民信任度，使制度得到拥护；其二，降低缴费门槛，控制综合税率，最大限度的减轻低收入者的社保负担；其三，政府应当充分发挥市场资源二次分配调解者的影响，合理的提高补贴比重。比如，养老保险与医疗保险中社会统筹与个人账户相结合的比例。 德国社会保障制度在失业救助、医疗保障、农村养老保险等方面充分考量市场因素，虽处于不断成长过程中，但已取得了较好的效果，值得借鉴。其一，关于失业人口抓就业培训、岗位开发和职业介绍的一条龙服务，这在我国有多个示范市县可以学习。其二，探究城乡医疗保险改革，特别是农村新型合作医疗模式的探究，加强医保费用支付管理，保证基本医疗设施和医疗服务的水平，做好提高卫生资源利用效率和水平的工作。 当然，关于社保基金的保值增值而言，德国所实施的现收先付制度难以形成可长期投入市场的资金，因此，通过市场进行大规模增值并不现实。在我国，社保基金、公司补充养老基金和商业保险资金中有大量的养老金。2004年，国务院公布《国务院对于推进资本市场改革开发和稳定发展的若干意见》，并提出要逐步提高社保基金、公司补充养老基金的入市比例。这里，建立养老金安全运营机制关于政府的要求较高，但需要充分考虑其安全性，选择审慎、合规的资产受托人，加强信息披露和过程监督。 第三，农村社会保障法学制度的发展与健全具有现实紧迫性 在我国，农业是国民经济发展的基本保障，三农问题关系到国民经济的全局。但关于农村社会保障制度而言，社会保障项目的覆盖面窄、实施范围小，保障能力和保障资金不足，同时，由于缺乏法学保障，因此管理水平低下，资金使用的风险性也较大。根据探讨，从目前至2017年左右，是我国可以利用的最后一段农村人口供养结构正项变动阶段，“在德国这一与中国相类似的人口结构演进阶段中，供养比的变动率通过养老资产对经济产生间接的促进影响。”因此，“我们应该充分抓住这个时机，引导农民积极参保，建立可持续并且能够迎接未来负担压力的农保制度。”(米红，2017)当然，德国是工业化国家，农民的收入状况和社会地位普遍较高，其社会保障法学制度也相对健全。因此，既要合理吸收其制度精要，又要考虑河南省的农村社会现实，很多社会保障待遇不可能搞得很高，还可能只是低水平的。 这样，其一，需要积极进行引导，算经济账，转变农民养老和生育观念，普及社会保障知识和形成保障观念；其二，地方政府要统一领导，注重组织和协调，加强制度建设，充分发挥乡镇村委会等各级政府组织的力量；其三，德国农村社会保障政策的实施重视农业结构的调整和农业效率的提高，在我省，农村社会保障也需要与新农村建设相结合，着重于农村劳动力素质的提高和农民收入的增加；其四，注重各级财政的支持。比如，农村养老与合作医疗保险基金，集体补助和国家扶持比重较小，应适当提高集体补助的比重，加大政府扶持力度。当然，制度建设中，应严格审计，并向农民张榜公告。各级合作医疗管理组织应定期向同级人民政府汇报工作并接受同级人民代表大会的监督。 |
