〔摘要〕 德国社会住房法学制度是德国社会保障体制的重要组成部分之一，也是贯彻德国《基本法》规定的社会国准则的重要体现。目前德国的社会住房的法学渊源主要是以联邦层级的《住房资助法》和《住房限定法》为主，并辅之以有关的条例。在法学关系上体现了主管机关、资助接受人和住房权利人的三方关系，并通过目的限定和价格限度予以保障资助目的的实现，在不取消私法自治和私有财产权的条件下完成必要的社会安全保障目的。
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〔关键词〕 德国社会住房法学；目的限定；分配限定；住房权利证书；价格限定
〔中图分类号〕DF458 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1000-4769（2017）03-0089-06
一、前言
自2002年1月1日《住房资助法》生效以来，德国现行的社会住房建造法学制度产生了根本性的转变，从“向广大的各阶层人民提供适当的住宅空间”为目的，转向以“资助那些不能在市场上获得适当住宅空间并且依赖于辅助方法的家庭”为目的。随着社会经济的发展，德国国民收入有了大幅度提高，同时国民之间也有了收入的差距。新型的中产阶级为了远离城市中的贫民和新移民，而会选择迁移到市郊居住。从而，具有特定社会伤痕（soziale Stigmata）（例如收入、肤色、残障等）的人士越来越集中于城市当中特定的居住区域。这种社会分裂现象在德国的城市规划人员的语境中亦被称作“社会隔离” （soziale Segregation）。因此，当今德国的住房政策的“目标在于提供合适的住处并且将其与其他功能健全并具有社会安定性的居住区相融合，以对这种日益增长的居住区域分裂现象予以限制。”〔1〕
二、德国社会住房的法学渊源
在德国住房资助属于竞合立法事项的范围。竞合立法事项是指州只有在联邦没有行使其立法权时方能进行立法，或者说在此时联邦立法关于州立法具有阻却效力（Sperrwirkung）。〔2〕由于联邦在社会住房领域已经有立法，即《住房资助法》和《住房限定法》，从而德国联邦法学在社会住房领域具有主导影响。然而，根据《住房资助法》第3条和第5条第1款之规定，各州和各地方自治团体有根据该法相互合作共同推进住房资助的义务。需要说明的是，所谓地方自治团体，根据通说，乃是指镇和镇联盟，其是地方自治权的享有者。〔3〕因此，相关的州的规定亦在住房资助领域占有重要的位置，但目前联邦法学还是处于主导地位。此外，为了执行上述联邦法学，在联邦层级还存在相关的条例（Rechtsverordnung，大致相当于我国的行政法规、部门规章以及地方政府规章）。对于“Rechtsverordnung”的翻译，本文采用“条例”这一名词。原因在于根据我国《行政法规制定程序条例》第4条的规定：“行政法规的名称一般称‘条例’，也可以称‘规定’、‘办法’等。国务院根据全国人民代表大会及其常务委员会的授权决定的行政法规，称‘暂行条例’或者‘暂行规定’。”因此，为了便于国内同仁更好地理解，本文将该德文术语翻译为条例。当然，需要注意的是，德国法意义上的条例和我国法意义上的条例在适用范围上是有所不同的。下面我们简要介绍一下德国住房法学的基本内容。
1.《住房资助法》。德国《住房资助法》是其社会住房制度的基本法学。其是《住房建造法第二版》的继任者，并规定了利用公共资金进行住房建造资助的框架性法学制度。此外，该法还规定了社会住房建造的基本内容，即资助的目标群体、资助方法、资助客体、价格限定和分配限定等。从而，也是本文所要着重介绍的法学。
2.《住房限定法》。德国《住房限定法》是为了配合《住房资助法》生效以前的旧有资助模式而制定的配套规定，其目的在于使得住房资助的给予对象只限于《住房建造法第二版》所规定的“向广大的各阶层人民”。为此，该法规定了价格限定和目的限定（Preis- und Zweckbindung）制度。前者主要是指通过将社会住房的租金限制在仅够满足持续性花费的程度，从而使得社会住房的立法目的得以实现；后者主要是指公共资助住房只应供有住房权利的人使用，且该住房只能供申请人自己使用而不能转让给无居住权利的其他家庭。〔4〕为此，该法首创了住房权利证书制度（das Instrument des Wohnberechtigungsscheins）。虽然在新的资助模式下，旧的《住房限定法》已经没有适用的必要，但只要基于旧有模式的公共资助住房没有完全消失，该法仍然有适用的空间。
3.《新造租金条例》。《新造租金条例》的全称是《有关为限价住房所许可租金之确定的条例》是专门用于确定包括附加费用在内的基本租金、可分配的营运成本（umlegbarer Betriebskosten）的确定以及社会住房出租者有权提高成本租金的事由。
4.《计算条例第二版》与《住房面积条例》。《计算条例第二版》的全称是《有关住房建造法第二版所规定之住房经济性计算的条例》。根据《住房建造法第二版》、《住房限定法》以及《新造租金条例》的规定，申请公共资助或者成本租金确定都需要以建造人（Bauherr）或出租人的经济性计算为申请依据之一。所谓经济性计算是指对持续性的花费和收益的计算，并以此得出合理的成本租金，是为《住房资助法》生效以前的旧有的资助体制而设计的，由于还有相当数量的旧资助模式的社会住房的存在，因此其仍有适用的空间。
三、德国住房资助权利人范围
任何社会给付制度的核心问题都是如何将社会给付给予应该享受该给付之人，也即权利人范围问题。此问题一方面基于公共资源的有限性，另一方面也涉及社会给付的目的。我们难以想象如国内新闻报道的那样：一个开着宝马轿车的人去申领低保。如果这种类似的事情不断发生，将会在本质上颠覆社会给付制度存在的必要和人们关于国家的整体信赖感。根据德国《住房资助法》第9条的规定，满足相应的所得限额 （Einkommengrenzen）是取得住房资助的要件之一，亦是判断申请人是否有资助需要的最重要的标准，即家庭所得不超过所得限额的家庭才有权取得住房资助。因此，所得限额和家庭所得是住房资助权利人范围确定的两个基本要件。 综上所述，申请人家庭的年所得不得超过《住房资助法》规定的所得限额是判断其是否具有资助必要性的最主要的标准。当然，州政府可以根据本地的经济社会状况以条例的形式对上述作出不同的规定。此不同之规定应尤其考虑到以下三点：第一是当地有特殊困难家庭的实际情况；第二是自有住房所有权的促进；第三是保障当地住房结构的稳定和谐。此充分反映了德国政府并不是把住房单纯地作为一种投资工具，而是充分考虑到了住房权利作为人权的基本构成要素之一，在稳定国家政权和社会方面具有基础性的影响，此种思路对我国目前的住房政策不失为是一个可以借鉴的面向。
四、资助客体与资助方法
住房资助归根结底要落实到资助的切实实现，这个问题就涉及到住房资助的资助客体和资助方法。根据《住房资助法》的规定，德国住房资助的资助客体应以租赁住房为主，虽并不排除自有住房所有权的取得的资助，但是纵观全法，却是以资助租赁住房为典型方法而进行设计的。
所谓资助客体是指资助所针对的对象，包括租赁住房新建、改建及现代化改造，租赁住房分配权的取得以及房屋所有权的取得。需要注意的是，资助客体和《住房资助法》第11条规定的资助接受人不同，前者是指最终所受益于资助方法的客观行为或建筑物，强调资助方法的最终实现；后者是指因接受资助而同时负有向住房资助权利人提供住房资助义务之人，即享受了住房资助的所有权人或其他处分权人。之所以有这种区分的必要乃是在于德国住房资助是分别从对资助接受人的资助和对住房资助权利人的资助两个面向展开的，这与我国目前较重视对保障性住房申请人是有所不同的。所谓对资助接受人的资助，是通过给予其资金以促成租赁住房的新建、改建或现代化改造，但同时要承担分配限定和租金限定的义务。也就是说，德国住房资助制度中的资助方法不单针对住房资助权利人，而且也针对本身承担向住房资助权利人提供受资助住房的资助接受人。
此外，根据《住房资助法》第2条第2款的规定，资助方法主要包含有：通过公共资金给付的津贴和贷款、提供保证、住房金以及建造用地的供给。为了便于理解，理论上将各种资助方法分别按照资助资金是否直接由被资助者享有和资助是针对资助客体还是针对资助主体这两个标准，分别区分为直接资助和间接资助以及客体资助与主体资助。所谓直接资助系指资助资金直接流向受资助人，例如直接给予受资助人金钱或向其直接提供土地；所谓间接资助主要是指公保证（ffentliche Bürgschaft）的给予，强调公共资金并非直接给予受资助人，而是由政府作为担保人，当受资助人在住房建造没有支付能力时，由公共资金以承担保证责任的方式予以偿付。与直接资助相比，间接资助是提供一种信用担保，因而是间接的。所谓客体资助是指通过资助相关客体的产生和其经营以完成资助目的，例如通过低息住房建造贷款以辅助国民建造住房并取得其所有权；而主体资助则是通过直接给付相关受资助人金钱，以使得其收入直接增加，例如子女金（Kindergeld）和住房金（Wohngeld）。客体资助和主体资助的不同在于，前者是直接投资于客体本身，资金的应用受制于客体本身的产生和经营的目的限制，而后者是直接投资于受资助人本身，其应用方向客观上难以显现，往往与受资助人的一般收入相混同，从而相对来说客体资助在资助资金的应用上更易于受到目的限制，而享受主体资助的主体由于取得的是作为一般等价物的金钱本身，从而事实上其资金使用的目的限制要轻得多。
为了理解德国社会住房制度，还需要对津贴和贷款做出定义。根据德国通说，所谓津贴（Zuschüsse）是指受资助人不需要返还的资助资金，贷款是指受资助人需要返还的资助资金，在德国现行的客体资助领域，由于其往往所需金额较大且需受到更强的目的限制，因此多以贷款的方式予以资助，当然，作为住房资助方法的贷款往往是无息或优惠利息的。津贴和贷款都属于直接资助的范畴。但是，由于金钱乃是一般等价物，从而相关于提供建造用地等，更易于操作，从而是现时德国社会住房制度的重要资助方法。〔8〕
最后，根据德国《住房建造法》第13条第1款的规定，住房资助以资助允诺的形式为之，其中规定了有关资助的数额、期限以及所附带的价格限定和分配限定。社会住房的资助允诺最终都会以书面的行政处分或公法上合同的形式由相关主管机关实现之。
五、住房资助的法学后果
住房资助的法学后果自主管机关作出资助允诺之时起产生。其法学后果，从积极方面看，德语论文题目，即资助权利人或资助接受人可以取得相应的资助；但从消极方面看，主要是指资助接受人要履行目的限定和租金限定的义务。目的限定，是指资助接受人也就是出租方必须将房屋租赁给资助权利人，包括分配限定和住房权利证书（Wohnberechtigungsschein）；而租金限定，是指资助接受人所出租给资助权利人的房屋的租金必须按照主管机关的规定有所限定。两者的本质是在于对资助接受人的合同自由的限制，即分配限定是主管机关通过限制资助接受人选择交易当事人的权利以对缔约自由进行限制；而租金限定则是主管机关通过限制资助接受人决定合同内容的权利以对其内容自由（Inhaltsfreiheit）进行限制。由于租赁住房是德国住房资助的主要方式，因此本文以此为模型介绍其社会住房的法学后果。自用所有权取得的资助可以此类推得知。需要注意的是，不论是目的限定还是租金限定都只是对合同自由的限制而不是取消，并且这种限制并没有本质上作用资助接受人关于受分配限定或租金限定的住房的处分权，只不过要根据《住房资助法》的规定履行通知主管机关的义务。违反该义务，得处以2500欧元以下的罚款。
1.目的限定。社会住房作为给付行政本身附带了政策目的，从而如果受资助人，包括资助接受人或资助权利人，对资助的取得或使用超出了该目的之外，则不单既有的政策目的无法实现，而且住房资助本身存在的正当性也会受到人民的广泛质疑。目的限度就是通过限制出租方的交易对象，从而使得资助的目的得以真正落实到住房权利人的身上，并进而实现住房资助的目的，其具体包括分配限定和住房权利证书两个方面。 （1）分配限定。所谓分配限定是指主管机关有权要求处分权人将受分配限定的住房出租给资助权利人。从主管机关的角度，分配限定又被称作分配权。为了有效地适用分配限度，根据不同的标准，德国《住房资助法》对分配权，即分配限定，进行了法定分类。以受分配限定的住房与受资助的住房是否具有统一性为标准，分配限定可以被分为直接分配限定、间接分配限定和联合分配限定。直接分配限定是指目的限定直接被设立于受资助的住房之上，此时供出租给住房权利人的住房与受到资助的住房是同一的，这也是分配限定的最原始状态。但是随着社会的进步和收入差距的拉大，城市当中集中分布的受资助出租房逐渐沦为所谓的“贫民区”。从而，广大的中高产阶级纷纷离开城市，转移到市郊或其他交通相对便利的小城镇生活，这就造成了所谓的社会隔离现象。为了解决或缓解这一现象，德国《住房资助法》创设了间接分配限度，即目的限定并不直接设立在受资助的住房，而是设立在资助接受人提供的其他住房之上，即替代住房。如此，通过让资助接受人提供替代住房而非受资助住房以使得住房权利人有更多的机会住到其他收入和社会地位相对较高的居住区，从而缓解甚或避免受社会住房制度资助的住房过于集中于一个区域的现象。最后，分配限定亦可以同时设定于受资助的住房和资助接受人所提供的其他住房之上，即所谓的联合分配限定。
《住房资助法》以出租人本身的合同自由受拘束的程度，将分配权分为一般分配权、提名权和指定权。所谓一般分配权是指主管机关有权要求资助接受人将某一特定受分配限定的住房出租给某一能提供住房权利证书的住房权利人。一般分配权的行使主体是主管机关，因此其涉及的是公法上的公权力的行使问题，而不是一般的私权。同时，一般分配权的特点是不要求资助接受人将住房出租给某一个或某几个特定的承租人，而是一切可以通过住房权利证书证明其具有住房权利的人，因此相关于后两种分配权，其为资助接受人保留了相当程度的缔约自由，因而可以说是对资助接受人的合同自由干预程度最小的分配权。但是一般分配权仍然无法解决某些在社会中受到排挤的特定社会群体的住房问题，例如，某些患有严重传染疾病人员的家庭或信仰某些非主流宗教的家庭。从而，需要对资助接受人的缔约自由有更大限制的制度以完成某资助政策的实现，即提名权和指定权制度。所谓提名权是指主管机关有权就某一特定受分配限定的住房的出租向资助接受人至少提名三个寻房人以供其选择；而所谓指定权是指主管机关有权要求资助接受人只能将某一特定受分配限定的住房交付于某一特定的寻房人，其是三种分配权中对资助权利人合同自由的限制程度最大的一类。最后，根据《住房资助法》第30条的规定，在满足特定条件的情况，分配限定是可以被免除的。
（2）住房权利证书。为了达到住房资助目的，一方面要保证资助接受人履行相应的价格限定和分配限度；另一方面也要保证接受受资助房屋的人必须是符合《住房资助法》有关所得限额的住房权利人。从而，申请承租受资助住房的人须证明其具有《住房资助法》所要求的资助必要性。由于提名权和指定权的行使是以主管机关确定特定的承租人为条件，因此住房权利证书在这种情况下就是不必要的。因而，住房权利证书只是一般分配权的配套制度。住房权利证书须经寻房人申请，并且该寻房人必须证明其满足《住房资助法》第9条第2款所规定的所得限额。当然所得限额在满足特定条件下是可以变通处理的。同时，该申请人应该是常住人员且是其所在家庭事实上的管领人，并以拟取得受资助住房作为其住所地。在其证明得到采纳的情况下，主管机关得授予其有效期一年的住房权利证书。出租人有义务在交付住房于住房权利人后两个星期以内将承租人的姓名通知主管机关，并将其住房权利证书交还于主管机关，德语论文，从而在一定程度上预防欺诈案件的发生。如果出租人违反规定将住房出租给住房权利人以外的人，主管机关可以要求处分权人即时终止其租赁关系，或在即时终止不能之时，直接要求承租人腾空住房。同时，主管机关关于受资助住房的居住目的具有绝对的控制力，即出租人要改变其受资助住房使用目的必须得到主管机关的许可。
2.租金限定。根据《住房资助法》的规定，资助接受人除了要受到目的限定的拘束外，还要受到价格限定，在租赁住房中即租金限定。租金限定和目的限定相互配合，共同保障资助目的的实现。现行的德国社会住房的租金限定遵循最高租金准则，即出租人的租金不得超过资助允诺中规定的最高上限，其本质是对德国《民法典》第556条以下有关租金的规定在社会住房领域的修正。资助允诺得针对扣除营运成本后的租金规定最高金额，即最高许可租金。承租人有权利请求出租人按照最高许可租金的要求履行义务，并有权请求出租人提供有关的必要信息。如果出租人未能提供或所提供信息不充分，则经出租人申请，主管机关得代为提供之。有关最高许可租金的规定乃是强行法规范，租赁合同中有悖于前述最高许可租金的约定是无效的。
3.违反目的限定的法学后果。根据《住房资助法》第52条的规定，违反目的限定的行为乃是属于秩序违反行为（Ordnungswidrigkeit），相当于我国的《治安管理处罚法》规定的违反治安管理行为。从具体规定看，其处罚是相当严重的，例如出租人违反规定将住房出租给未取得住房权利证书的人，则要处以10000欧元以下的罚款。当然，《住房资助法》规定秩序违反行为还要适用德国《秩序违反法》的一般规定。最后，所有违反《住房资助法》等有关住房资助法学的行为都有可能构成刑法第263条的诈骗罪，得至少处以5年以下自由刑并得处罚金。〔9〕
六、小结
综上所述，德国社会住房制度呈现出主管机关、资助接受人与资助权利人三方的互动关系，与我国目前只强调主管机关和资助权利人之间的关系是有所不同的。德国社会住房法学制度提供了如何在市场经济条件下通过限制私有财产权来实现社会保障目的的实例，充分说明了社会正义的实现不一定要以完全牺牲财产权才能实现。
〔参考文献〕
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〔2〕Christoph Grpl . Staatsrecht I： Staatsgrundlagen， Staatsorganisation， Verfassungsprozess. 3 Auflage， München： C.H.Beck Verlag， 2017.P.274-27.
〔3〕Schwabe Winfried/Tasia Walter， Staatsrecht I. Staatsorganisationsrecht： Materielles Recht & Klausurenlehre. Lernen mit Fllen， 1. Aufl.， Stuttgart 2017.P.66.
〔6〕胡川宁.德国环境税费法学制度探讨〔J〕.人大法学评论，2017，（2）.
〔7〕Abbo Junker. Grundkurs Arbeitsrecht. 10 Auflage， München： C.H.Beck Verlag， 2017.P.49.
〔9〕Eberhard Eichenhofer. Sozialrecht. 7 Auflage， Tübingen： Mohr Siebeck， 2017.P.79.
（责任编辑：何进平） | 
