[摘要]日本政府在二战后第三次高等教育改革的政策制定过程中充分发挥学院审议功能，并用法学的形式规定下来，使其功能的发挥得到法学保障，进而使这些审议机构在政府政策制定过程中的影响与地位制度化，其有些做法对完善国内高等教育管理机制有很好的借鉴与启示影响。 临时教育审议会的主要任务有6项：(1)它必须评价各个教育委员会的报告，凡是具有前瞻性尚未实施的提案都应参考采纳；(2)关于目前教育荒废的问题，应深入研讨并提出改革构想及具体可行办法；(3)应预先评估未来社会变迁及文明发展对人格教育的作用；(4)应探索教育与社会脱节的相关问题；(5)应重新评估战后日本国民轻视传统文化问题；(6)关于中央与地方教育行政及教育财政有关的制度及方法应做全面整体的评估。基于这六项任务，临时教育审议会下设四个部会，审议主题如下：第一部会：展望21世纪的教育方针；第二部会：各社会教育机能的活性化；第三部会：初等及中等教育的改革；第四部会：高等教育的改革。 临时教育审议会经过3年的研究，在日本全国各地举行了14场听证会，并公开发表了4次审议经过概要，积极与国民对话，以广大民众共识作为基础，提出了多方面的改革建议。其中有关高等教育方面的具体改革建议如下：高等教育的个性化与高度化；学院入学选拔制度的改革；学院入学资格的自由化与弹性化；学术探讨的振兴；学院审议会的设立：高等教育财政的改革；学院的组织与经营的弹性化；学院设置的新型态。 (三)学院审议会(1987—2017年) 1987年9月日本依据临时教育审议会的建议设置学院审议会。有关学院审议会的定位，根据临时教育审议会的说法是“基本上在审议日本国内高等教育应有的态势，向学院当局提供必要的建议及援助，并对文部大臣拥有建议权的常设机关”。根据修改后的《学校教育法》的规定，学院审议会的性质、权限及任务主要有这样几点：学院审议会是文部省的常设咨询机构；学院审议会拥有向文部大臣的建议权；学院审议会的主要任务是调查审议学院问题；学院审议会还具有收集并提供有关学院信息资料的功能；学院审议会参与制定政府的学院发展计划。 根据《学院审议会令》的规定，学院审议会的委员任期2年，第一届的23位委员中，学院校长、教授有9人；文教、教育、探讨机构的代表7人；公司界代表7人。这种组成显示了学院审议会的广泛代表性。之后每届委员多维持在20人左右。学院审议会内设有基本构想、探讨生教育、学院教育、组织管理、多媒体教育、学院入学考试等6个分会，每个分会还聘请10人左右的学者、专家作为特别委员。而文部省高等教育局企画课下也设有学院审议会室，负责学院审议会的相关日常工作0。学院审议会在成立之后的十余年间，就高等教育改革的方面向文部省提出了22份咨询报告。咨询报告之多一方面反映了高等教育改革的紧迫性，另一方面也说明学院审议会在政府制定改革政策中的重要影响。可以说20世纪90年代日本学院改革政策与方法都是在学院审议会咨询报告的基础上形成的。 (四)中央教育审议会(2017年至今) 2017年日本推动行政革新及政府更迭改组，其重点工作之一就是审议会的整合。除了行政组织缩减外，也将中央行政机关所属的审议会进行统合或废除，以发挥其最大功能。文部省原设有17个审议会，经整并后变成11个审议会。原独立的学院审议会也并人中央教育审议会，成为该审议会下的一个分科会。 三、日本高等教育相关审议会的设置 在2017年以前，日本文部省共设有17个审议会，其 四、日本现行中央教育审议会的实施近况 (一)法缘依据 1.日本《国家行政组织法》第8条规定：“各行政机构，在法学规定的职责范围内，可以根据法学或政令，对重要事项的调查审议、审查有争议的事件，设置合议制机关，由有学识经验者进行适当的合议处理。” 2.《文部科学省组织令》第85条规定：本省设置中央教育审议委员会。 (二)职责 依据《文部科学省组织令》第86条规定，中央教育审议会的职责如下： 1.按照文部科学大臣所提出的咨询，审议调查下列重要事项：(1)以教育振兴与生涯学习的推进为核心，培养具有丰富情操与创意人才的重要事项。(2)有关体育运动振兴的重要事项。 2.就第一条中所列重要事项，需要向文部大臣陈述意见。 3.按照文部大臣咨询的有关生涯学习机会的相关重要事项开展调查审议。 4.就第三条所列重要事项向文部大臣及相关行政机构长官陈述意见。 5.根据《理科教育振兴法》第9条第1项、《产业教育振兴法》、《教育职员任免法》、《学校教育法》、《社会教育法》、《体育运动振兴法》等所列属于其权限内事项进行处理。 6.就《理科教育振兴法施行令》与《产业振兴法施行令》所列属于其权限内事项进行处理。 另外中央教育审议会学院分科会依据《中央教育审议会令》第8条规定，其职责包括：有关学院与高等专门学校教育振兴重要事项的调查审议(运动·青少年分科会所中与高等教育有关的审议会包括：中央教育审议会、理科教育及产业教育审议会、教育职员养成审议会、学院审议会、学术审议会等。2017年日本进行全国中央行政机关审议会整并工作之后，文部科学省之下仅设有11个审议会，其中与高等教育直接有关的审议会。 按照学校教育法规定所列属于其权限事项的处理；按照学校教育法施行令规定所列属于其权限事项的处理。 (三)实施方式 有关中央教育审议会及其分科会的组织及实施方式等均按照《中央教育审议会令》、《中央教育审议会营运规则》、《中央教育审议会会议公开规则》规定实施，分述如下： 1.组织。中央教育审议会的委员一般在30人以内；对特别事项的调查审议，必要时可设置临时委员；对专门事项的调查，必要时可设置专门委员。当前第六期中央教育审议会(2017年至今)委员共30人，由知名公司家召集，成员一半以上是学者专家，其余为产业界人士、地方首长、相关法人代表、文艺界人士等，组成很广泛。 2.委员的任命。委员由文部科学大臣在有学识经验的专家中任命；临时委员由文部科学大臣在对该特别事项有关的具有学识经验者中任命；专门委员由文部科学大臣在对该专门事项有关的具学识经验者中任命。 3.委员的任期。委员任期为3年；临时委员于该特别事项调查审议结束后解任；专门委员于该专门事项调查结束后解任。 4.会长。由委员互选；会长综理会务，并代表审议会。分科会会长也由该分科会委员互选。 5.干事。审议会设置干事，由文部科学大臣在相关行政机关的职员中任命，就审议会所管理事项辅佐委员。干事为兼职。 6.会议的表决。须有委员及参与会议临时委员超过一半出席始得开会，会议的表决需要出席委员过半数的表决才可以生效。 7.资料提供的要求。审议会对所掌理事项认为必要时，可要求相关行政机关提供资料、陈述意见、说明或提供其他必要的协助。 8.日常事务处理。审议会的行政事务由文部科学省生涯学习政策局政策科统筹办理。此外学院分科会的相关事项由文部科学省高等教育局高等教育企画课负责。 9.会议公开。审议会的会议以公开为准则，但审议会认定的特别事项除外。 (四)审议事项 中央教育审议会其下又分为制度·教育部会、留学生 五、对日本教育审议机制的评价 从日本第三次高等教育改革的进程中，我可以清楚地看到其由改革政策的制定到实施的基本路线，即：学院审议会在调查探讨基础上形成咨询报告一政府根据咨询报告的建议修改或制定法学与政策一实施改革。这种基本路线充分反映出作为咨询机构的学院审议会在政府制定改革政策及推进改革的过程中所发挥的重要影响。重视咨询机构在制定法学与政策中的基础影响是战后日本国家行政制度的主要特点之一。早在1948年，日本政府就根据《国家行政组织法》，在所有涉及公共问题的领域设立了相关的咨询审议会，以致有人将战后日本国家行政制度称作为“审议会行政制度”。充分发挥咨询机构在制定教育法学及政策中的影响是实现教育政策制定的民主性、公开性和科学性之必需。 日本教育审议会制度实施以来，虽然对政府的决策起了很大的影响，但也招致不少批评，日语论文，包括：审议会的行政责任不明确，并使行政机关运作的复杂化，作用行政效率；审议会只是行政机关的御用机关；审议会是行政机关规避行政责任及应付社会舆论的挡箭牌；有时利害联系者意见太过于强烈时，会作用审议会最后意见的公正性；有的行政机构首长轻视甚至忽视审议会的建议。其原因主要是：第一，日本审议会的建议对行政机关并不具约束力，行政机关首长仍可自由决定是否采用，因此，有时候只是在增加行政程序的复杂化而已；第二，委员会的成员多由行政机关首长直接任命，也就是说政府掌握审议会委员的任免权、政策方案的起草权，以及调整委员间意见及修改方案特别部会、探讨所部会等，分别就高等教育相关议题提出咨询建议。中央教育审议会近年(2017年至今)审议有关高等教育的事项包括：教师养成及任免制度；新时代的探讨所教育；日本高等教育的未来图像；学院人学资格检定的检讨；药学教育的改善；学院设置基准的修正；学院认证评价机关的认证基准等。第六期中央教育审议会(2017年至今)组成。 从而牢牢地操纵着审议会的活动；第三，有些审议会的会议不对外公开，致引发外界暗箱作业的非议。 为了避免外界的批评并增进审议会的效能，日本政府也多次就审议会的组织、功能及运作等问题进行检讨改进，并在2017年2月出台了《中央教育审议会会议公开规则》。而日本文部科学省的网站上，日语论文，更是将每一次审议会及其各分科会的会议决议详实记录并公告周知，包括每一位委员的发言内容。此方式除了可杜绝暗箱作业的非议以外，还可让每一位委员的意见公开接受社会大众的公评，也相对增加其权威性及公信力。 从探讨可以发现，虽然日本教育审议会制度的实施有上述批评的声音，但是不可否认日本战后的主要高等教育政策(例如：日本近年推动的国立学院法人化)，均是先由各个审议会研议后提出具体改革方案，再交由文部科学省立法实施。由于这些审议会的委员均是由文部科学大臣直接指定，因此可确保文部科学大臣与各审议会委员之间在政策意向上的一致，让审议会真正成为文部科学大臣制订政策、做出决策的帮手，而不会出现审议结果与文部科学大臣意向不一致的现象。也就是说，日本高等教育相关审议会的建议虽无法的约束力，但是由于文部科学大臣对其建议的充分尊重与重视，也使其发挥了绝对的作用力。众所周知，由于现代教育的普及程度愈来愈高，已经成为涉及面最广、作用程度最为深刻的一项公共事业，因此现代教育的改革与发展愈来愈离不开政府的政策指导。这就对政府政策的制定提出了更高的要求，必须实现教育政策制定的民主性、公开性和科学性。所谓民主性、公开性和科学性不仅体现在政策的内容上，而且反映在政策制定的过程中。咨询机构由于具有高度的专业性与广泛的代表性，发挥咨询机构的影响是实现教育政策制定的民主性、公开性和科学性的一个主要方面，所以日本高等教育相关审议会的设置也可说是作用日本战后高等教育改革的最重要的机制与手段。 注释： ①阎字红，日本行政决策咨询体系的多层次、多元化及其对我国的借鉴影响[J]，国际联系大学学报，1998.(1). |
